全国财政供养人员：编内减少，编外和离退休增多

地级市供养率呈“西高东低”特征，供养和人口规模“东多西少”相反。编内编外视觉中国/图

“推动‘三保’底线筑牢兜实、减少基层财政平稳运行。和离”2025年11月7日，退休财政部公布的增多2025年上半年中国财政政策执行情况报告中强调。

“三保”，全国指保基本民生、财政保工资、供养保运行。编内编外“三保”的减少前提是摸清底数。其中“保工资”一项，和离延伸出一个公众关心却又生僻的退休问题：中国到底有多少财政供养人员？

2025年7月，《经济学》（季刊）第25卷第4期，刊载了复旦大学经济学院院长张军与马欣榕、刘志阔合作的论文《中国财政供养人员规模估算与结构分析》。

文章通过多个核心数据，估算了近年来中国财政供养人员的规模、内部结构及空间分布，引发广泛关注。

关于这份研究的初衷与结论，南方周末记者专访了作者之一、复旦大学经济学院教授刘志阔。

财政改革需要基本事实

南方周末：为什么会关注财政供养人员这个话题？

刘志阔：我们一直关注财政可继续问题。近些年，基层财政的“三保”一直是焦点。我们从中重点关注“保工资”一项，想弄清楚这一块压力究竟多重，这最直接取决于我们的财政到底供养了多少人员。

然而，当前关于财政供养人员的学术与政策讨论中，普遍缺乏对其规模的全面测算和特征的事实分析。

2009年以前，财政部曾披露地方财政供养人员的具体规模，但随着公开数据的缺失，后续研究大多基于有限的调查数据，难以全面反映财政供养人员的真实规模与分布，也无法准确学会该群体对财政支出的影响。

南方周末：将其测算清楚，有什么意义？

刘志阔：财政供养人员的规模，是一个显而易见，所有人都关心的问题，但是过去没有给出很多回答。我觉得，用一组数据把大家的观点锁定到一起，也是一种共识的形成。

财政改革需要基本事实，需要凝聚共识。把事情说清楚、把规律摸清楚，能让政策选择的空间更大。

我们需要回到事实本身，用学术的严谨方法，回答那些经得起检验的基本问题。这样不仅有助于形成社会共识，也能更好地服务国家决策。

南方周末：如何确保估算结果的可靠性？

刘志阔：我们所有的数据都

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